Децентралізація: здобутки і виклики

Олена КОЩЕНКО.

2 лютого 2015 року парламент ухвалив закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад», який дав старт упровадженню адміністративно-територіальної реформи, або, як ще кажуть, «об’єднанню громад». Вона полягає у передаванні від органів центральної виконавчої влади органам місцевого самоврядування значної частини повноважень, ресурсів та відповідальності. Що дало укрупнення районів мешканцям регіонів та ОТГ? Які виклики постали перед ними?

_{Крізь горнило змін}

ЗА ДАНИМИ Міністерства регіонального розвитку, в державі вже створено 884 об’єднані територіальні громади. До них увійшли 4110 сіл і селищ: 37,5% від базового для реформи рівня — 2015 року. В них сукупно проживають 9,1 мільйона чоловік. Тобто майже кожний четвертий українець. Найактивніше цей процес втілюється у Дніпропетровській, Житомирській, Запорізькій, Чернігівській та Хмельницькій областях…

Утім, реформовані в ОТГ населені пункти — далеко не вся Україна. Ось кілька промовистих цифр Держстату. Серед усіх наявних 490 районів у 96 (фактично у кожному п’ятому) досі немає взагалі жодної ОТГ. А якщо сказати ще точніше, то маємо 6851 не об’єднану та не приєднану територіальну громаду (62,5% від загальної кількості рад рівня 2015 року).

Чому при нібито явних плюсах ОТГ (узяти хоча б такий: за останні три роки власні бюджети об’єднаних територіальних громад зросли в чотири рази — з 5 млрд грн у 2016 році до 20 млрд грн у 2018-му) громади поки що не поспішають об’єднуватися, відомо.

Нерідко спущений «згори» у примусово-добровільному порядку процес об’єднання не сприймається більшістю місцевого населення. Тим часом виконавча влада тисне: не будете об’єднуватися — не отримаєте фінансування. Влада виявилася не готовою до компромісів та дискусій. То де ж тут добровільність, про яку так багато говорять в уряді?

А люди з маленьких сіл побоюються, що їхні крупніші, так би мовити, сусіди після об’єднання залишатимуть усі гроші собі, а бідніші населені пункти будуть забуті й продовжать занепадати. Люди побоюються, що стане ще гірше. У кожного є буденні потреби: довідки, лікарні, дитсадки. Для людей існуюча адміністративно-територіальна система хоч і не надто комфортна, але проста і зрозуміла: село — сільрада — район — область.

Реагуючи на критику, в уряді кивають на «перекоси на місцях». Проте слід подивитися правді в очі: регуляторних актів наразі не ухвалено, у влади нема відповідей на конкретні питання, які турбують людей.

Також процес децентралізації гальмується і недостатньою активністю, а часом і відвертим саботажем керівництва сіл, а також законодавчою «прогалиною», через яку з уже об’єднаної ОТГ вийти фактично не можна. Не секрет, що деякі громади штучно утворюються «під» землевласника або політика, які мають цілком корисливі наміри. На цьому шляху не обходиться і без погроз фізичної розправи і псування майна стосовно «норовливих» громад і окремих активістів. Про найзухваліші такі випадки не раз писала газета, вони на слуху у всієї країни.

Втім, ті територіальні громади, які пройшли крізь горнило децентралізації, вже дістали розширені самоврядні повноваження та бюджетні привілеї, передбачені законодавством. Тепер до їхньої скарбниці надходить більше загальнонаціональних, а головне — стабільних податків. А це реальні додаткові ресурси на будівництво того ж водогону або дитсадка, впорядкування доріг, клубу чи будинку культури, облаштування вуличного освітлення тощо.

_{Де в Україні добре живеться}

ПРОТЕ якими б щедрими не були ці привілеї, стати самодостатніми і зажити справді по-новому поки що вдалося далеко не всім ОТГ. Бо не все залежить від законів, нехай і добре написаних.

Величезну роль усе ж грають стартові умови. Багато малих міст, селищ і сіл не мають достатньої території, матеріальних та фінансових ресурсів, необхідних для самостійного розв’язання важливих соціальних завдань. Нерідко громади малих сіл не можуть напрацювати достатнього фінансово-економічного ресурсу (читай: заробити для свого бюджету грошей) навіть на утримання штату сільради. Тож чи варто дивуватися, що до оприлюдненого нещодавно рейтингу найбагатших на сьогодні об’єднаних територіальних громад України за власними доходами з розрахунку на одного мешканця не потрапив жодний маленький населений пункт.

Найпрестижніший десяток щасливчиків очолила Троїцька ОТГ із населенням 2,7 тисячі осіб, що у Павлоградському районі на Дніпропетровщині, де на одного жителя припадає 18 тис. щорічного бюджетного доходу. За нею йдують Сенчанська на Полтавщині (3 тис. осіб — 16,7 тис. грн подушного доходу), Слобожанська на Дніпропетровщині (14,6 тис. осіб — 15,7 тис. грн), Боратинська на Волині (7,5 тис. осіб — 12,1 тис. грн.), Вербківська на Дніпропетровщині (7,5 тис. осіб — 11,1 тис. грн), Оліївська на Житомирщині (5,3 тис. осіб — 11 тисяч). До останнього показника наближаються прибутки Богданівської громади на Дніпропетровщині (6,8 тис. осіб), Шахівської на Донеччині (2,9 тис. осіб), Степанецької на Черкащині (5,3 тис. осіб) та Гречаноподівської на Дніпропетровщині (3,6 тис. осіб).

Водночас лише у 12 серед усіх діючих об’єднаних територіальних громад (а це менше 2%) прибуток на одну особу перевищує 10 000 грн. У той час як середній показник на всіх ОТГ становить лише 2700 грн. Вистачає серед них і дотаційних…

Тим часом багаті станом на сьогодні громади і базового 2015 року вже були аж ніяк не бідними. На потенційний рівень їхніх прибутків передовсім уплинули наявність на території заснованих тут іще значно раніше бізнесових структур та підприємств із великою кількістю працюючих. Так, Вербківська, Богданівська та Гречаноподівська ОТГ на час створення «успадкували» багаті добувні та сільськогосподарські підприємства, Оліївська і Боратинська — заводи «Кромберг енд Шуберт»… Ці потужні бізнес-структури відраховують до місцевої скарбниці чималий податок з доходів фізичних осіб. А Сенчанська ОТГ ще й «прийняла» природні ресурси, які також «годують» її бюджет рентними платежами.

Експерти наголошують: потужним наповненням названих місцевих бюджетів стали доходи від податків із доходу фізичних осіб. Тому поки ПДФО надходитиме до бюджетів громад за місцем роботи, а не проживання працівника (як іще досі багато де ведеться), диференціація між ОТГ зберігатиметься. Оскільки на підприємствах у фінансово успішних і самодостатніх ОТГ часто працюють мешканці із сусідніх, бідніших громад.

Також велику роль у ліпшому наповненні місцевих бюджетів відіграла і близькість територіальних громад до обласних центрів і великих міст. Останні для ОТГ є не лише ринком збуту, а й праці. Так, Слобожанська ОТГ — «сателіт» Дніпра, Троїцька, Вербківська і Богданівська — Павлограда…

_{2020-й — ключовий}

ЗГІДНО з репрезентованою урядом «Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні до 2021 року», вже навесні 2020-го має розпочатися другий етап децентралізації. Дотоді головним завданням влади є завершення формування спроможних громад, оскільки восени того ж року в Україні мають відбутися місцеві вибори — вже за умови стовідсоткового гуртування всієї нашої території в об’єднані громади. «Новою територіальною основою України мають стати близько 100 районів та 1600-1800 ОТГ», — заявив Прем’єр-міністр Володимир Гройсман. А ще ж потрібно буде вдосконалити законодавство про місцеві вибори, створити механізми, що дадуть змогу проводити місцеві референдуми. Зрештою всі ці зміни мають бути закріплені в Конституції України.

Як бачимо, часу на роздуми поки що не охопленим урядовою реформою мешканцям українських сіл і селищ залишилось не так уже й багато. Люди на місцях вже зараз повинні ухвалити доленосні для себе рішення: з ким об’єднуватись, як, в ім’я чого.

Тим часом «нагорі» дали чітко зрозуміти, що принаймні до весни наступного року при об’єднанні та створенні ОТГ збережеться принцип добровільності. А потім уже уряд сам визначатиме, як і хто з ким об’єднуватиметься. «У 2020 році ми повинні ухвалити адміністративне рішення про об’єднання громад, які за чотири роки не виявили ані бажання, ані прагнення, ані сил об’єднатись. Від того, що хтось не зможе до 2020 року забезпечити об’єднання, не мають страждати люди. Чому вони змушені жити у гірших умовах, ніж ті, хто перебуває в ОТГ? Ми чотири роки не тиснули, лише бюджетно заохочували. Але ніхто не може діяти всупереч інтересам громади, інтересам людей», — наголосив Президент Петро Порошенко.

Громадам, які не прагнуть об’єднуватися, чиновники люблять ставити за приклад Польщу. Мовляв, там реформу провели, і всі задоволені. Але ж поляки п’ять років до неї готувалися: зробили нормально працюючі електронні сервіси, гарні дороги, щоб можна було швидко дістатися центрів, а вже після того об’єднали громади. А що у нас? Людина похилого віку буде змушена їхати кількадесят кілометрів по довідку на автобусі, який курсує не більше двох разів на тиждень. Виходить, що виконання закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» суперечить одному з постулатів цього ж закону: якість та доступність адміністративних послуг не може бути нижчою, ніж до об’єднання. Влада, на жаль, не розуміє, що для ухвалення людьми цих змін необхідно дати їм стимули, показати на прикладах, які вигоди вони дістануть, створити хоча б нормальну систему надання електронних послуг.

…Якщо нагорі найближчим часом не розв’яжуть нагальних проблем реформи децентралізації, то ймовірно, ще довго доведеться ухвалювати постанови та підзаконні акти в «ручному» правовому режимі навздогін тому чи іншому негаразду. Як житиметься при цьому людям у примусово об’єднаних громадах, можновладці, вочевидь, не переймаються.